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经济论文

研究探讨农业发展在公共政策与减贫间的中介效应

【摘要】通过培育农业等支柱性产业从而形成持续内生发展能力已经成为减贫的重要途径。农业发展在公共政策与减贫间架起了一座桥梁,农业发展呈现出明显的中介效应,公共政策通过农业发展这一中介变量有效推动了减贫进程。按照公共政策促进农业发展,农业发展推动贫困减缓这一逻辑脉络,构建了公共政策、农业发展与减贫效应三大系统及其测度指标体系,通过建立状态空间模型,分阶段探究了2000-2015年公共政策减贫过程中农业发展在各时期的减贫作用强度及其动态演变趋势,并对农业发展在政策扶贫过程中的中介效应进行了验证。结果表明,农业发展对政策扶贫的中介效应非常显著,公共政策的减贫效应中约有45.25%的贡献来自于农业发展所产生的中介效应;单纯的公共政策对于贫困减缓和农业发展的影响呈现下降趋势,而农业发展对于农村贫困减缓的作用则逐年增强。研究表明,我国多元化的减贫体系已经基本形成,内生式减贫机制逐渐健全并已经发挥作用,公共政策对农业发展和减贫的促进作用呈边际递减态势。因此,首先要加强对农业尤其是特色农业的扶持,以更好地发挥其在减贫过程中的中介效应,其次促进当前我国扶贫攻坚战略应尽快转向换挡,千方百计推动已经形成的内生减贫系统有效运转。

【关键词】农业发展;政策减贫;状态空间模型;中介效应;减贫效应;公共政策

    中国减贫事业取得的伟大成就在人类反贫困史上留下了浓墨重彩的篇章,其减贫与发展所实施的诸多有效举措为其他发展中国家提供了可资借鉴的宝贵经验。回顾三十多年来中国有组织、大规模的减贫历程,无论是减贫初期主要依靠外力推动的“输血式”扶贫阶段,还是发展到一定时期后旨在形成内生发展动力的“造血式”扶贫阶段,政府公共政策在减贫进程中所发挥的积极作用都是显而易见的。实践表明,政府主导与贫困户主体作用结合、普惠性政策和特惠性政策并举、内生发展与外在保障配套的中国特色扶贫开发道路上,公共政策不仅是输送减贫外在动力的“发动机”,也是保障内在减贫机制正常运行的“润滑油”,它在减贫的不同时期、不同阶段以不同的方式发挥着作用。

    近年来,随着中国减贫事业的不断深入,公共政策直接通过外力驱动的减贫方式开始逐渐退出历史舞台,而通过扶持地方产业发展,进而由产业的发展带动贫困减缓的间接减贫方式则扮演着越来越重要的角色,其中尤以农业产业最盛[1-2]。早在2000年,世界银行研究指出农业的减贫效应要远远高于第二、三产业,而在公共支出结构中,农业性支出的减贫效应也要高于社会救济、基本建设等其他支出所带来的减贫效应[3]。现今中国的贫困人口基本都集中在农村,农业作为贫困农村的支柱型产业,其发展对于农村贫困的减缓至关重要[4],与此同时,农业又是一个政策依赖性很强的产业,其发展离不开政策的扶持[5-6]。众多理论和实践表明,在公共政策、农业发展与减贫三者间存在着紧密的逻辑关系,一方面,公共政策分别对农业发展和减贫起着显著的直接作用,另一方面,对于众多贫困地区而言,公共政策还通过农业发展这一中介变量间接推动着减贫进程,在此过程中农业发展在公共政策与减贫间架起了一座桥梁,农业发展呈现了明显的中介效应。但是在既有的研究中,往往只是强调公共政策与减贫两者间的联系[7-9],却忽略了产业在其间所扮演的重要角色,这种研究实际上深深受到了过去单纯依靠政策扶持的“外生式”扶贫理论的影响,循此思路进行的理论推演乃至最终设计的政策指向无法有效适应当前扶贫工作的新形势。

    随着政策减贫方式不断创新升级,贫困地区经济得到极大发展,然而学者们却发现经济的增长并未像预期地涓滴到贫困人口,而是出现了“益贫困地区”大于“益贫困人口”的奇怪现象[10],且由于收入差距的扩大,反而是加大了减贫的难度,减缓了贫困的速度[11-12],究其原因,在于没有形成强有带动能力的产业,贫困人口无法有效参与到产业中去,因而很难分享到区域发展的成果,而恰恰是产业以及建立在产业基础上的内生发展系统才是最有效和可持续的减贫途径。对于贫困地区和贫困人群而言,覆盖面最广、参与程度最深、效果最显著的扶贫产业便是农业。进入扶贫攻坚关键阶段后,从本质上探究农业减贫的效果、趋势及规律,探寻政策减贫过程中农业发展的中介作用,不仅有助于总结现阶段减贫政策实施的不足,更是明确下一阶段扶贫工作着力点,最终顺利实现全面脱贫目标的必然需求。因此,本研究围绕公共政策促进农业发展,农业发展带来减贫效应这一逻辑脉络,分别构建了描述公共政策、农业发展和减贫效应3个指标体系,建立状态空间模型,动态分析公共政策对农业发展和减贫的影响强度及其动态演变趋势,同时借鉴综合中介效应检验程序,对农业发展在政策减贫过程中的中介效应进行验证,得出农业发展对于历年减贫的中介效应占比,从而找出政策减贫的演化规律和农业在其中所扮演的角色,为2020年全面脱贫和全面小康目标的顺利进行提供一些有益借鉴。

1 研究方法

1.1 指标体系构建

    本文所研究的对象包括3个独立的系统:公共政策、农业发展与减贫效应。要正确、客观的描述一个系统的发展水平,必须科学合理地选择指标体系。遵循科学性、全面性、主成分性、可获得性和可操作性原则,首先基于相关文献的指标体系设计及测度分析,选取其中使用频度较高的指标;然后向学术界及相关职能部门的专家征求意见,进一步对指标体系进行修改和完善。最终确定了由23个二级指标构建的包含3个层次的“公共政策-农业发展-减贫效应”指标体系。

    公共政策系统包含11个二级指标,主要从资金支持、基础设施和社会福利3个方面进行。资金支持水平指标选取公共财政支出、第一产业固定资产投资、农村个人固定资产投资、农村集体单位固定资产投资、三农支出和支持农业生产支出6个二级指标;基础设施水平选取卫生院床位数、每村每千人口卫生技术人员数、村道里程3个二级指标;社会福利水平选取农村社会救济费和农村养老服务机构年末收养人数2个二级指标。

    农业发展系统评价指标也从3个方面来确定,分别为产出水平(第一产业总产值、粮食产量、农民家庭经营收入3个二级指标)、投入水平(农作物总播种面积、劳均支出、第一产业就业人数3个二级指标)、现代化水平(机电排灌面积、农用机械总动力,节水排灌面积以及农村用电量4 个二级指标)。

    减贫效应系统包括收入和生活水平提高,分别用农村居民纯收入与恩格尔系数来描述。值得一提的是,反映贫困状况的通用指标一般选用贫困指数、贫困人口收入和恩格尔系数,但由于2010年贫困标准线的变更,导致贫困指数序列中断,前后数据无可比性。参考已有研究[13-14],综合选用农村居民纯收入与恩格尔系数来考量减贫效应(表1)。

表1 各系统指标体系及基本信息

1.2 数据来源

    本文选取全国2000-2015年时间序列数据,均来源于相关年份的《中国统计年鉴》、《中国农村发展年鉴》和《中国农村住户调查统计年鉴》。少量年份缺失数据,则通过年均增长率计算得到。

1.3 数据处理

    在建立模型之前,首先要对原始数据进行处理,以便得到公共政策、农业发展以及减贫效应各自的综合评价值。

    权重赋值的方法主要包括主观赋值法和客观赋值法,前者主要包括德尔菲法和层次分析法,后者主要有离差最大化法、熵值法、变异系数法等。本文所求权重采取的方法为变异系数法。

1.4 计量模型

    本文采用状态空间模型来研究农业发展状态空间模型是一种典型的动态时域方法,它将不可观测的状态变量并入到可观测模型进行联合估计,既能够捕捉到不同时期系统内部变量关系的动态特征,也能够很好地克服变量之间由于结构变动所带来的不能估计或者估计偏误的问题。从而克服了最小二乘法只能观测状态变量的平均效应,不能观测状态变量的动态效应和变化过程的缺陷,达到分析和观测系统真实状态的目的[15]。状态空间模型包括状态方程和观测方程。状态方程反映的是在输入变量作用下某一时刻动态系统的状态,观测方程描述的是变量与系统状态之间的内在关系。

    本文建立3个观测方程来分析农业发展对政策扶贫的中介效应:1)被解释变量减贫效应(y)对解释变量公共政策(x)和中介变量农业发展(m)的观测方程;2)被解释变量减贫效应(y)对解释变量公共政策(x)的观测方程;3)中介变量农业发展(m)对解释变量公共政策(x)的观测方程。

1.5 中介效应检验方法

    中介效应的概念源于心理学,用于衡量独立变量通过中介变量间接作用于非独立变量的影响程度,随着其检验方法的逐渐成熟,便被广泛运用于其它领域中来。中介效应的检验方法有很多,本文借鉴温忠麟等[16-17]提出的综合性的中介效应检验程序,这一检验结合多种前人研究的检验方法,能够在保证较高统计功效的前提下控制检验的第一类错误率(奇真错误率)和第二类错误率(存伪错误率)。具体检验程序见图1。

    首先是对sv3进行显著性检验,若其对应的t统计值都在5%的显著性水平下显著,则进入下一步,依次检验sv2和sv4的显著性。此时将可能出现的结果分为两种情况:1)若sv2和sv4的t统计值都在5%的显著性水平下显著,则进一步对这两年的sv1进行检验,若检验结果显著,则表明中介效应显著,若检验结果不显著,则表明农业发展在政策扶贫过程中表现为完全中介效应。2)若sv2和sv4的t统计值至少有一个在5%的显著性水平下不显著,则要进行Sobel检验。

图1 综合中介效应检验程序

2 结果与分析

    在进行模型估计之前,为了确定各时序变量的稳定性,需要对变量进行平稳性检验,本文采用ADF单位根检验法来检验数据的平稳性。结果见表2,可以看出,各变量属于一阶单整序列,可能存在协整关系,需进一步做协整检验。同时采用最大特征值检验和协整秩迹检验对各组变量分别进行协整检验(表3),包含时间序列趋势项和常数项的最大特征值和协整秩迹检验的结果均可以在5%的显著性水平下拒绝“协整秩为0”的原假设,但不能拒绝“协整秩为1”的原假设,表明公共政策、农业发展、减贫效应三者间存在一个长期均衡关系。

2.1 公共政策与农业发展对贫困减缓的影响

    利用Eviews9.0软件通过递归迭代对模型进行估计,并对3个模型的残差进行了单位根检验,结果均显示为平稳,说明模型的设定是正确的,各变量估计结果见表4。从表中可以看出,4个状态变量的P值都小于0.05,表明4个状态变量都是显著。为更直观体现4个状态变量在时间上的动态变化轨迹,根据历年估计值绘制成曲线图。

    公共政策与农业发展对农村贫困减缓的作用大抵呈此消彼长的趋势。即公共政策对于贫困减缓的直接作用(sv1)基本呈减弱趋势,而农业发展对于农村贫困减缓的作用(sv2)则逐年增强(图2)。具体而言,进入新世纪以来到2003年之前,公共政策对减贫的直接效应(sv1)明显下降,从2002年的最高9.49下降至2003年的0.61,与此对应的是农业发展的减贫效应(sv2)迅速上升,从2002年的负效应-4.69上升到2003年的0.37。之后,农业发展的减贫效应保持稳定上升直到2011年最高的0.57,公共政策的直接减贫效应也在该年下降到0.30。这是因为在新世纪之前,国家扶贫事业面临的是量的问题,扶贫的目标也仅是解决贫困人口的温饱问题,于是更多的采用救济式的扶贫政策,旨在快速降低贫困人口的数量。

    这时期公共政策减贫的具体方式便是直接向贫困户发放慰问金、救济物,很少有通过培育当地自身发展能力通过产业来带动脱贫的,这一阶段的农业发展很少与减贫结合起来,因此农业几乎没有产生减贫效应。进入新世纪之后,国家扶贫重心发生转变,开始注重内生能力培育以及产业扶贫,减贫目标也由单一的解决温饱问题向注重经济、社会、文化的全面发展转变,农村基础设施、产业成长环境日益改善,经济增长对于农村减贫的涓滴效应开始发挥作用,农民自身发展能力逐步提高,能够通过自己的劳动投身到农业发展中脱贫致富,而不是单纯依赖政府救济金。2011年底开始,尤其是《中国农村扶贫开发纲要》(2011-2020年)发布以后,我国扶贫攻坚战略发展了重大转变,集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略的实施、随之而来的“五个一批、六个精准”等一系列新时期精准扶贫战略和政策体系的不断完善,政府在扶贫攻坚方面的重视程度和投入力度堪称史无前例。这些新举措的推出使得我国扶贫方式再次发生改变,公共政策与农业发展的减贫效应也相应地发生转变,公共政策的直接减贫效应进一步强化。

    从sv1、sv2的动态趋势图可以看出,公共政策的直接减贫效应从2011年的0.30上升至2015年的0.67,农业发展的减贫效应则下降到0.31。这说明,进入新的扶贫攻坚阶段之后,我国的减贫事业已经发展到较为成熟的阶段,专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的国家扶贫战略体系已经形成,各种扶贫模式相互支撑、互相呼应,共同推动我国贫困地区减贫事业的快速发展,可供选择的减贫方式和途径更加丰富,农业产业扶贫仅是众多扶贫方式中的一种可行途径,其在减贫方案中的备选权重以及实际的减贫贡献率自然会相应降低。

图2 状态变量的动态变化趋势

2.2 公共政策分别对农业发展和贫困减缓的影响

    sv3、sv4分别表示公共政策对于贫困减缓和农业发展的影响系数,从整体走势来看,二者均呈现下降趋势(图2)。公共政策对于贫困减缓的作用在进入2006年之后,便开始逐年递减,直到2012年后才保持稳定。而公共政策对于农业发展的作用则是在2004年之后就开始递减。这可以用边际报酬递减规律来解释,将贫困减缓与农业发展视作生产过程中的产出,公共政策视为投入,当发展到一定阶段后,产出增长的空间会越来越小,难度会越来越大,此时投入再增加时,相应的边际报酬将会递减。也即是,当农业发展与减贫发展到一定阶段,将其推向更高发展阶段的难度将越来越来大,单纯依靠公共政策的力量来推动农业发展和减贫,其成本越来越高,而效应却并未随之出现质的提升,即出现了公共政策的边际效应递减现象。上述变化趋势在一定程度上预示着贫困户脱贫的途径正在发生交替式转变。

    贫困户脱贫的途径有两种,一是通过政府财政支出的转移性支付来维持基本生计,二是通过发掘和开发内部资源,提高自身发展能力,依靠自身劳动创造财富。前者对应的是政府“输血式”的救济式扶贫,后者对应的是“造血式”的开发式扶贫。“输血式”扶贫在短期内能大范围快速减少贫困人口数量,但需要政府大量且持续的资金投入,且无法从根本上解决贫困户的贫困问题。贫困的实质是“机会与能力的贫困”,要长期地从根本上解决贫困问题,则需要给贫困户们创造一个良好的发展环境,通过改善地方基础设施建设、促进地方产业发展、提高农民文化素质和生计能力,使其从根源上脱离贫困。我国扶贫事业经过不断发展,加强了开发式扶贫力度,大力发展地方产业特别是农业产业,逐渐形成了旨在推动贫困户自主脱贫的内生性发展模式。因此,国家“输血式”扶贫政策对于减贫的直接效应自然逐渐下降,通过农业等产业发展带动贫困脱贫的“造血式”减贫效应则势必日益增强。

2.3 农业发展在政策减贫过程中的中介效应

    本研究主要借鉴MacKinon等[19]在1995年提出的公式(sv2×sv4/(sv2×sv4+sv1))来计算其中介效应占比,经过检验,农业发展对政策扶贫的中介效应在2000-2015年均为显著。其计算结果见图3。

    从图3可以看出,所考察的时间段中公共政策对于减贫的全部效应中平均有45.25%的贡献来自于农业发展所产生的中介效应。其中,在2000-2010年这一扶贫阶段中,农业发展中介效应的平均贡献占比为42.16%,2011-2015年这一贡献则上升到平均52.03%。从整体走势来看,农业发展对政策扶贫成效的贡献占比呈先升后降的倒“U”型趋势。由于在2004年以前,农业发展对于贫困减缓表现的是抑制作用,其效应占比的下降实际上体现的是农业发展对减贫正向作用的增强,所以在2000-2004年期间,农业发展的中介效应减贫贡献占比是逐年递减的;2004年以后,农业发展对于减贫表现为促进作用,同时其中介效应减贫贡献占比保持递增趋势,直到2011年这一趋势又开始转变,农业减贫的中介效应又开始逐年递减。这是因为在村级扶贫阶段,救济式扶贫政策力度下降,开发式扶贫政策逐步加强,导致公共政策减贫的直接效应下降,农业发展减贫的中介效应增强,而到了扶贫攻坚阶段之后,农村产业发展环境逐渐成熟,以及精准扶贫战略实施,贫困户脱贫的机会与选择越来越多,农业减贫只是作为众多减贫方式中的一种,其在减贫效应中的贡献自然会呈下降趋势。

图3 农业发展对减贫的中介效应占比

    上述阶段式变化的趋势与我国扶贫实践演进路径是完全吻合的,进入新世纪以来,“治标不治本”的救济式扶贫不再适应这一阶段的扶贫要求。于是,扶贫工作开始转型,以村为单位的综合开发式扶贫全面实施,积极推进产业扶贫,通过各种政策营造了一个良好的农村产业特别是农业发展环境,同时对农民建房、土地整改、土地流转、基础设施配套和农业产业化经营等农村发展项目进行统一谋划和推进,目的就是为了提高贫困户在扶贫过程中的参与能力和自身发展能力。可以看出,这一阶段农业在扶贫过程发挥着越来越大的作用,其减贫的中介效应占比自然逐年递增。

    到了扶贫攻坚决战阶段后,扶贫事业再次面临新形势,扶贫方式更加多样,除产业扶贫外,易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈等其他的专项扶贫模式也在发挥着积极的作用。同时,行业扶贫、社会扶贫等一系列扶贫方式也逐渐显现成效,这一时期农业只是减贫方式的一种,其中介效应占比自然会开始下降。这也说明,越是进入扶贫攻坚的冲刺阶段,越临近全面脱贫的最后期限,扶贫攻坚面临的困难越艰巨。由此可见,进入扶贫新阶段后,单纯依靠政策扶贫或产业扶贫等单一的扶贫方式显然已经无法有效推进贫困的减缓,要想顺利实现后一阶段的减贫目标必须在培育内生发展动力的同时,充分发挥各种扶贫模式的积极作用。

3 结论与政策启示

3.1 结论

    研究表明,农业发展在政策减贫过程中存在着显著的中介效应,农业发展对于减贫的中介效应整体呈倒“U”型发展趋势。内生式减贫机制已经逐渐健全并开始显著发挥作用,公共政策对减贫的直接效应逐年降低,而通过农业发展减贫的间接效应则日益增强;公共政策对农业发展和减贫的促进作用呈边际递减态势,从2011年后间接效应的走势可以判断,传统“输血式”的减贫路径已然发挥最大效用,传统的公共政策减贫路径对于上述“硬骨头”所产生的减贫效果势必呈递减态势。在此背景之下,依靠传统的政策支持手段将很难保持减贫和经济发展的持续高效,过去所强调的外源拉动机制与内源发展机制相结合的扶贫长效机制将面临瓶颈。

3.2 政策启示

    第一,大力扶持农业尤其是特色农业发展,强化农业在内生减贫系统中的重要作用。在政策实施中高度重视农业在减贫中的中介作用,大力发展贫困地区农业,尤其是具有一定品牌效应和规模效应的特色农业,通过机制体制创新实现“农业+ 扶贫”的有效融合。积极扶持新型农业经营主体,通过培育辐射力显著的大户、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等主体,尽可能将贫困户吸纳到农业产业链条中来,允许贫困户凭借资金、劳动、土地、资产等要素参与农业发展,通过分红、务工收入、土地租金等方式真正共享农业产业发展收益。

    第二,进一步明确下一阶段政策减贫的着力点,推动减贫政策的有效转向。应通过构建有效的机制,如精准识别机制、贫困退出机制、考核评价机制、动态督导机制等来提升扶贫政策实施效果。多年的扶贫基础性工作取得的显著成效表明,我国整体上已经基本形成了较为成熟的内生性减贫系统,当前我国扶贫工作的着力点不是再聚焦于如何通过外力扶持和政策投入来完善上述减贫系统,而应千方百计地通过深化改革和创新驱动来推动这一内生减贫系统有效的运转和更为积极的发挥作用。这就要求我们进一步转换思维,对传统的减贫政策重心实行转向,应从过去的注重交通、水电、医疗、教育、卫生等基础设施建设、公共服务系统以及产业发展平台建设转向注重政策实施效率和公共服务质量及水平的提升上来,从而为已经形成的内生减贫机制的高效运转涂上一层“润滑油”,通过显著提升公共服务的质量和水平来确保既有减贫系统有效运转,从而实现更为显著的减贫成效。

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